Нормативна база. Приватизационни фондове и тяхното развитие

                                                                           
Дафина Христова                                                          

2013 година

Съдържание:

1. Въведение

2. Видове приватизация

3. Приватизационен процес в България
3.1. Правна рамка
3.2. Първа вълна на масова приватизация
3.3. Втора вълна на масова приватизация

4. Заключителна част

5. Източници на информация


1. Въведение

1989 е годината, през която България започва демократизацията на обществото и прехода към пазарно стопанство. И макар, че много икономисти, анализатори и експерти оспорват точното начало на прехода, 1989 г. остава годината, в която страната ни получава пред себе си ясен ориентир – модела за жизнена и модерна икономика, интегрирана в световната търговия, основаваща се на напредналите технологии, смесени предприятия, местни филиали на многонационални корпорации, по-добро образование и свободни контакти във всички сфери на обществения живот, силен и добре функциониращ капиталов пазар, основан на ясни правила, законово уреден, с възможност за укрепване и разрастване.

Преходът от планово стопанство към пазарна икономика не може да се определи като плавен с оглед на факта, че по-ранните икономически партньори на страната ни, т.е. държавите от бившия СИВ, започват същия преход заедно с България. Всяка държава избира свой собствен вариант на икономическа политика. В България започват процесите по масово раздържавяване. Приватизират се първо западналите и фалирали предприятия, като се оставят нераздържавени основните български компании, с което монополът в страната си остава. Неефективни от приватизационна точка се оказват построените огромни за размерите на икономиката ни предприятия, които са затворени. Липсват нужните за страната преки чуждестранни инвестиции.

2. Видове приватизация

Съществуват няколко форми на приватизация, които се използват в различни комбинации.

Първата форма е класическата централизирана приватизация. При нея държавата има водеща роля при подготовката на предприятията за приватизация, самия приватизационен процес и контрол след приватизацията. Използваните конкретни форми в този вариант са търгове, конкурси, преговори с потенциални купувачи.

Втората форма е децентрализирана приватизация, при която ролята на държавата е ограничена и се разчита на инициативата на потенциални инвеститори или на заетите в предприятията за приватизиране. В този случай държавата осигурява общата законова рамка на процеса.

Масовата приватизация е третата форма, при която собствеността на голям брой предприятия се разпродава на търг (или подобна форма) като паралелно с това се разпределят масово и средствата за придобиване на тази собственост (бонове, ваучери или някакви други книжа).

Скритата приватизация е четвъртата форма, която има най-разнообразни проявления като овладяване на входа и изхода на дадено предприятие от определени фирми, неизгодни банкови кредити, приватизация на отделни атрактивни части на предприятието, незаконно прехвърляне на държавна собственост на частни лица, като се използват празнотите или неяснотите на съществуващата нормативна база.

Непосредствен резултат от приватизацията е появата на различна смесена собственост. Често държавата запазва миноритарен дял в определени предприятия, като понякога има и решаващ глас.

Приватизацията има интегрална роля в трансформацията на цялата икономика, работеща на пазарни принципи. Тя изисква трансформиране на голям брой държавни предприятия в частни и развитие на необходимите елементи и институции на пазарната икономика, включително и необходимите човешки умения. Приватизацията в Централна и Източна Европа има своята специфика, основана на големия брой предприятия, предназначени за приватизация, съществувалите монополни структури и пазари, неадекватни финансови институции, липса на опит и др. Целта на приватизацията е повишаване на ефективността на предприятията и промяна в собствеността.

Има фактори, които изиграват значителна роля за забавянето на процеса на приватизация в България. Сред тях са: липсата на политическа воля; непрекъснатите промени в законодателството; неподходящите методи за приватизация; реституцията; обществените нагласи. Като допълнителни неблагоприятни фактори могат да се посочат също и макроикономическата нестабилност, лошата финансова дисциплина, липсата на прогрес в структурните реформи и др. Скритите икономически интереси също имат сериозно влияние.

3. Приватизационен процес в България

Приватизационният процес в България започва през 1992 година с приемането на Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия и създаването на Агенцията за приватизация (АП). Продажбата на държавните предприятия в този период се осъществяваше както от АП - за по-големите предприятия, така и от отрасловите ведомства.

В продължение на няколко години се обсъжда как да бъде организиран процесът на масова приватизация в България и какъв модел да се възприеме. Избран е административен вариант, по примера на Чехия, и с приемането на програмата за приватизация чрез инвестиционни бонове на 19 декември 1995 год. се поставя началото на масовата приватизация в страната. До последния момент на нейното начало колебанията дали изобщо е трябвало да се осъществява в този вариант не стихват.

За участниците в масовата приватизация оценката дали са направили грешка зависи от конкретните финансови резултати. За икономиката като цяло, оценката на ефекта от масовата приватизация не може да се извади извън контекста на неговото влияние върху основните пазари: стоков, трудов и фондов.

Моделът, приложен в България по време на първата вълна на масова приватизация, съчетава пазарни и административни принципи и може да се определи като „смесен". Често българският вариант на масова приватизация се сравнява с чешкия, но между тях има и някои разлики, които дават отражение върху хода и резултатите от процеса:

• съчетаване на масова с пазарна приватизация в едни и същи предприятия, което се счита като предимство на българския модел;
• по-масово участие на гражданите пряко, без посредничеството на фондовете;
• ролята на приватизационните фондове и тяхната регламентация в България е различна;
• участието на чуждестранни финансови институции в България е сравнително по-ограничено

3.1. Правна рамка

Закони:

Закон за приватизацията и следприватизационния контрол
Закон за независимите оценители

Правилници:

Устройствен правилник на АПСК
Вътрешни правила за защита на лицата, подаващи сигнали за корупция
Правилник за реда за упражняване правата на държавата в търговските дружества с държавно участие в капитала

Наредби:

Наредба за търговете и конкурсите

Наредба за сведенията, които съдържа декларацията по чл.7 ал.3 от ЗПСК, и за реда и органите за контрол на декларираните данни

Наредба за възлагане извършването на дейности, свързани с подготовката за приватизация или със следприватизационния контрол, включително процесуално представителство

Наредба за условията и реда за разпределяне и разходване на средствата от Фонда за покриване на разходите за приватизация към Агенцията за приватизация

Наредба за условията и реда за определяне на отговорността на държавата за нанесените щети върху околната среда, настъпили от минали действия или бездействия, при приватизация

Наредба за данните, подлежащи на вписване в публичните регистри, за процеса на приватизация и следприватизационен контрол

Наредба за реда за подаване на заявления за обезщетяване чрез инвестиционни бонове от лицата по § 6, ал. 3 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за преобразуване и приватизация на държавни и общински предприятия

Наредба за задължителната информация, предоставяна на лицата, заявили интерес за участие в приватизацията по Закона за приватизация и следприватизационен контрол, и за документите и сведенията, представляващи служебна тайна

Наредба за условията и реда за организиране и провеждане на централизирани публични търгове за продажба на акции - собственост на държавата

Наредба за анализите на правното състояние и приватизационните оценки и за условията и реда за лицензиране на оценители

3.2. Първа вълна на масова приватизация

Първата вълна на масова приватизация протича на три тръжни сесии, като последната завършва през юли 1997 год. Участват 81 приватизационни фонда и около три милиона индивидуални участници.

По време на първата вълна на масова приватизация са предложени за продажба над 84 милиона акции от 1050 предприятия. Закупени са над 69 милиона акции. Индивидуалните участници са придобили над 9 милиона акции, а приватизационните фондове - над 60 милиона.

Оценките за хода на първата вълна на масова приватизация и резултатите от нея не са еднозначни. Счита се, че при конкретните политически, икономически и социални условия в страната, първата вълна на масова приватизация би трябвало да се оценява по-скоро положително, отколкото отрицателно. Въпреки това приватизираните около 18% от държавните активи се възприемат като недостатъчни, значителен дял активи остават нераздържавени след края на първата вълна. В същото време е ясно, че след началото на процеса сравнително бързо са раздържавени част от държавните активи.

Съществуват множество проблеми и негативни страни в начина, по който протича първият етап от масовата приватизация в страната. По- съществените от тях са:

• процесът на масова приватизация започва твърде късно. Това поставя българските предприятия в изключително неблагоприятен икономически вакуум;
• сравнително дълъг е срокът за провеждане на една приватизационна вълна - от 18 месеца до две години;
• противоречия и неясноти в нормативната уредба. Заложени са икономически неаргументирани ограничения, които само затрудняват ефективното провеждане на процеса;
• промени в капитала на дружествата, предложени за масова приватизация. Това създава несигурност у инвеститорите и е много сериозна пречка за осъществяването на нормален инвестиционен процес;
• липса на достатъчно информация за подлежащите на приватизация предприятия и ниска степен на информираност на населението;
• затруднения при удостоверяване на придобитата собственост: дали това е регистрирането на сделката в Централния депозитар или вписването в книгата на безналичните акционери;
• промени в първоначално обявения списък на предприятията;
• избраният механизъм за провеждане на тръжните сесии, при който е заложена вероятността част от активите да останат непродадени;
• неизползваните от населението бонови книжки;
• технически и технологични проблеми.

3.2.1.  Държавните институции и процесът на масова приватизация

Съществена част от затрудненията по време на първата вълна на масовата приватизация е свързана с ролята на държавните институции.  Държавата не провежда последователна политика при реализиране на програмата за масова приватизация. Непрекъснато се променят условията за протичане на отделните тръжни сесии, което създава голяма несигурност. Не съществува определен стандарт относно информацията за предприятията, която трябва да бъде публично достояние на инвеститорите. Липсват проспекти, а съгласно съществуващото законодателство това е и условие за развитие на вторичния пазар на акции.

Процедурите за изготвяне на проспекти, издаване на разрешения, лицензиране на фондовете и работата на Комисията по ценните книжа и фондови борси са от една страна твърде тежки и бюрократизирани, а от друга - позволяват възникването на субективизъм, злоупотреби и корупция.

Съдържанието и начинът на изготвяне на проспектите на приватизационните фондове не успяват да изпълнят своето предназначение. Не изиграват ролята, която им е предоставена по закон - предназначени за публиката. Минимален брой хора ги четат. Съществува драстично разминаване между онова, което е декларирано в проспектите като намерение и това, което реално се е получило като резултат от първата вълна на масовата приватизация.

3.2.2.  Компетентност и поведение на държавните служители

Една голяма част от появилите се в хода на масовата приватизация проблеми се дължат на персоналните качества на държавните служители и липсата на подготвени кадри. Проблемът с корупцията в държавните институции, включително и ангажираните с масовата приватизация е очевиден.

3.2.3.  Участие на държавни структури в процеса на раздържавяване

Основните проблеми, свързани с участието на държавните структури в
процеса на приватизация, са:

• допуска се учредяването на фондове от държавни структури, каквито са някои големи банки и застрахователни дружества;
• получава се парадоксът „държавата да се самораздържавява";
• участието на държавни структури води до нелоялна конкуренция;
• използвани се държавни пари за обслужване на частни цели.

Независимо от недостатъците й, нормативната база все пак е послужила като сравнително добра основа за осъществяването на масовата приватизация. Повечето от проблемите са възникнали поради начина на нейното прилагане и до голяма степен са резултат на субективните и непоследователни действия на институциите, ангажирани в този процес.

3.2.4.  Следприватизационно състояние и управление на приватизираните предприятия

Има два основни типа стратегии за поведение на приватизационните фондове при управлението на предприятията:

 А) фондове, които се стремят към придобиване на мажоритарни дялове и управление на предприятията.

Това е преобладаващият случай. Когато се намесват активно в управлението, приватизационните фондове предпочитат да изпълняват преди всичко контролни функции, а не да осъществяват оперативно управление.

Б) фондове, които притежават миноритарни дялове и се стремят да диверсифицират портфейла си, като в последствие да търгуват придобитите акции.

За по-големите фондове участието в управлението е необходимо условие за гарантиране запазването и увеличаването на стойността на придобития капитал с оглед на последващи сделки с притежаваните акции. Друг мотив за активно включване на приватизационните фондове в управлението на приватизираните предприятия е стремежът да се затвърдят установените връзки с тези предприятия.

Първоначално новите ръководства се ползват с одобрението и надеждите на акционерите и работещите в тях, което им дава възможност да проведат бързи и решителни реформи. За тях обаче са необходими значителни финансови средства, които не са осигурени. Очаква се едно бавно преструктуриране, разчитащо на вътрешно свиване на разходите и постигане на по-голямо производство чрез реализация на нови пазари.

Влиянието на процеса на масова приватизация върху самите предприятия е позитивно, но върху икономиката и основните пазари като цяло не е. Има няколко изключително важни тенденции:

     благоприятното влияние на първата вълна върху формиращия се фондов пазар и възникването на интерес и наченки на инвестиционна култура у акционерите;

     положително влияние на процеса върху заетостта и работната заплата, стоковия пазар и пазара на услугите;

     положително влияние върху активността в търсенето на нови пазари и разкриването на нови производства и асортимент.

3.2.5.  Резултати от първата и препоръки за втората вълна на масовата приватизация

Масовата приватизация се приема положително и се подкрепя и от населението, но то не е изцяло заангажирано с нея и не търси активно информация за хода й.  Липсата на интерес към някои предприятия е доказателство за слабата рекламна кампания. Ефектът от приватизацията трябва да се търси не само в постигането на непосредствената й цел - оттеглянето на държавата от контрола върху предприятията, но и в осъществяването на структурната реформа, която се извършва в самите предприятия. Едно от главните препятствия за успеха на масовата приватизация е отсъствието на капиталов пазар. Успехът на втората вълна зависи до голяма степен от активизиране на участието на населението. Следприватизационният контрол е изключително важна част от политиката на приватизиращите органи. Един от проблемите, които възникват в масовата приватизация е този за ролята на дребните акционери в приватизираните предприятия. Интересите на дребните акционери в рамките на законодателството не са защитени, което дава възможност на мажоритарните акционери да решават самостоятелно всички въпроси, отнасящи се до дружеството.

3.3. Втора вълна на масова приватизация

Първата вълна на масова приватизация в България е административна, но по време на нея се проявяват много недостатъци. Някои от тях са при управлението на предприятията. В тези от тях, при които по-голямата част от собствеността преминава в частни ръце, няма държател на контролния пакет акции. Липсва стратегически инвеститор, който чрез увеличаване на капитала да влее свежи пари в дружеството. Интересите на преките участници и на приватизационните фондове в повечето случаи са краткосрочни и спекулативни. Отсъствието на капиталов пазар забавя прехвърлянето на корпоративната собственост от дребните пасивни инвеститори към т.нар. „реални (мажоритарни) собственици". Нормативната уредба на приватизационните фондове съдържа съществени противоречия относно очакваното от тях поведение и роля в инвестиционния процес. Не са уредени достатъчно добре взаимоотношенията между „масовите" акционери на приватизационните фондове и лицата, управляващи фондовете.

Поради всички тези причини е предложен нов модел за провеждане на втората вълна на масова приватизация. В основата му е залегнал по-пазарен подход. Той изключва разделянето и разграничаването на отделните процедури и позволява всичко да протича ясно и прозрачно.

Пазарният принцип не е реализиран напълно в нито една от бившите социалистически страни, избрали този модел на масова приватизация. Така предложеният вариант е българският модел на масова приватизация.

Отсъствието на административна намеса и възможността за масово участие на гражданите на пазара на държавни ценни книжа улеснява процеса и го прави значително по-евтин. Отпадат повечето проблеми от правно-технически и административно-организационен характер, които се проявяват при първия тур на масовата.

Според промените в Закона за преобразуване и приватизация на държавните и общински предприятия, държавата престава да бъде цялостен организатор и изпълнител на процеса. Нейната роля се свежда до емитирането на специфично платежно средство (инвестиционни бонове), което може да се използва само за плащане по приватизационни сделки.

Инвестиционните бонове не са ценни книжа, не са продаваеми и не са проинфлационен инструмент, което е от изключително голямо значение за условията на валутен борд.

Инвестиционните бонове се използват като:

• платежно средство във всички приватизационни сделки, дори и когато чрез приватизация се продават обособени части и имоти;
• се внасят в капитала на дружествата, създадени с цел да се изкупят акциите или дяловете на предприятието, в което учредителите работят;
• с тях се купуват акции от инвестиционните дружества от отворен тип;
• се внасят във фондове за допълнително пенсионно осигуряване.
Инвестиционните бонове са в продажба до приключване на процеса на приватизация. Те са непрехвърляеми. Но се запазва възможността да се наследяват и прехвърлят на ограничен кръг лица по роднинска линия.

3.3.1.  Организация и управление на процеса на приватизация

По време на втората вълна на масова приватизация предлагането на предприятията е регламентирано законово.  Основна роля в процеса на приватизация играят АП, Центърът за масова приватизация, министерствата, Централният депозитар, банките и фондовите борси.

АП и министерствата организират масовата публична продажба на единични акции или малки пакети от акции. Дейността на АП се състои не толкова в пряката продажба на предприятия и подготовката на сделки, колкото в ръководенето на процеса, координацията, насочването на пакети от акции към най-успешно действащите механизми.

Ролята на Центъра за масова приватизация се свежда до организиране раздаването на полагащите се приватизационни бонове на всеки правоимащ и желаещ да ги получи гражданин, контролиране на отчетността при плащанията и избягването на злоупотреби. Центърът е основен организатор на централизираните търгове на ценни книжа.

Стопанските министерства съсредоточават вниманието си върху организирането на масови търгове на малки предприятия, които се предлагат по график в течение на годината.

Фондовата борса, банките и лицензираните инвестиционни посредници изпълняват ролята на инвестиционни агенти за широко публично предлагане. Отчетността на плащанията и прехвърлянето на акциите се осъществява от Централния депозитар, банките и Агенцията за приватизация. Плащанията с инвестиционни бонове се контролират от Центъра за масова приватизация.

4.  Заключителна част

4.1.  Резултати от приватизационния процес

В резултат на масовата приватизация е раздържавена по-голяма част от предприятията от основните отрасли на икономиката и ресурсът от дружества с държавно участие, подлежащи на приватизация, е значително ограничен. Общият размер на приватизираните дълготрайни активи възлиза на 66% спрямо размера на всички държавни активи. В резултат от осъществените през 2011 г. продажби на държавни активи, е завършено раздържавяването на подлежащите за приватизация активи към 1997 г.  Най-голям е броят на приватизираните предприятия и продадени обособени части в сферата на промишлеността, търговията, земеделието, строителството и туризма.

Сключени са 174 сделки с участие на чуждестранни инвеститори, които имат съществен принос за постигнатите финансови резултати. В резултат на приватизацията в България са привлечени инвеститори от Австрия, Германия, Белгия, Гърция, Чехия и др.

С приемането през 2002 година на новия Закон за приватизация и следприватизационен контрол (ЗПСК) са регламентирани основните принципи при приватизацията:

- ясни и прозрачни правила и процедури за всички участници в процеса на приватизация;

- равнопоставеност на инвеститорите;

- осъществяване на икономически ефективна приватизация като предпоставка за устойчиво икономическо развитие и конкурентноспособност на приватизираните дружества.

Във връзка с това основни методи за продажба на пакети от акции и дялове на предприятията стават публично оповестеният конкурс и публичният търг. Отменен е методът преговори с потенциални купувачи. С измененията в нормативната база се ускоряват продажбите на миноритарни пакети от акции/дялове на предприятия.

Последвалите изменения и допълнения в подзаконовата нормативна база през 2003 година водят до ускоряване на приватизационния процес чрез по-широко използване на механизмите на “БФБ-София” при провеждането на неприсъствени публични търгове, централизирани публични търгове и публично предлагане.

ЗПСК регламентира списък от дружества, при приватизацията на които се допуска плащане с непарични платежни средства. По този начин се създава възможност за максимално усвояване на ресурса от компенсаторни инструменти и инвестиционни бонове и реално обезщетяване на бивши собственици на одържавени имоти. Създаден е специален “Приватизационен пазар” с четири сегмента “Приватизационен сегмент за плащане с пари”, “Приватизационен сегмент за плащане с компенсаторни инструменти”, “Централизиран публичен търг” и “Неприсъствен публичен търг”. Това дава възможност за осъществяване на прозрачна, бърза и икономически ефективна приватизация при равнопоставеност на инвеститорите.
 
Преобладаващото използване на публичния търг като приватизационна техника позволява да бъде постигната максимална цена на продаваните обекти.

4.2. Дружества, предстоящи за раздържавяване

Към настоящия момент приватизацията в България се осъществява в условията на значително ограничен ресурс от дружества с държавно участие в капитала, подлежащи на приватизация. Предстоящи за приватизационна продажба са 18 дружества с повече от 50 на сто държавно участие в капитала и 14 обекта, представляващи дялове/акции, собственост на търговски дружества с над 50 на сто държавно участие в капитала в други търговски дружества. На продажба подлежат и 72 миноритарни пакета акции и дялове, собственост на държавата в търговски дружества. АПСК извършва подготвителни действия за продажба на 62 бр. имоти - частна държавна собственост.

Част от предстоящия за приватизация ресурс включва две търговски дружества с държавно участие, които са от значение за националната сигурност на страната – “ВМЗ” ЕАД, гр. Сопот и “КИНТЕКС” АЕД, гр. София. Тяхното раздържавяване се предхожда от разработка на стратегии за приватизация, които да гарантират запазване на обществения интерес.
 
В изпълнение на Енергийната стратегия на Република България и създадената благоприятна приватизационна среда след приемане на Закона за енергетиката и подзаконовите нормативни актове, Агенцията за приватизация пристъпва към приватизацията на електропроизводствени дружества. Приключени са приватизационните процедури за продажбата на повечето от топлофикационните дружества.

5. Източници на информация

5.1. Ангелов, Ив. Икономиката на България до 2002 година, С., 2003
5.2. ЗПСК
5.3. Интернет страници

www.ime.bg
www.minaloto.org
www.nsi.bg
www.priv.government.bg